Der Verwaltungsakt iSd § 35 S. 1 VwVfG und seine Nebenbestimmungen
Ein Verwaltungsakt ist jede Verfügung, Entscheidung oder andere hoheitliche Maßnahme, die eine Behörde zur Regelung eines Einzelfalls auf dem Gebiet des öffentlichen Rechts trifft und die auf unmittelbare Rechtswirkung nach außen gerichtet ist.Eine Maßnahme ist jedes rechtliche oder tatsächliche Verhalten mit Erklärungsgehalt, bspw. das Winken eines Polizisten zur Regelung des Straßenverkehrs.
Eine Behörde ist gem. § 1 IV VwVfG jede Stelle, die Aufgaben der öffentlichen Verwaltung wahrnimmt.
„Auf dem Gebiet des öffentlichen Rechts“ meint das Verwaltungsrecht, die Rechtsgrundlage der Maßnahme muss öffentlich-rechtlicher Natur sein.
Hoheitlich ist die Maßnahme dann, wenn sie in einem Über- und Unterordnungsverhältnis ergeht, sich bspw. von der Behörde an den Bürger richtet.
Eine Regelung liegt vor, wenn die Maßnahme final auf die Herbeiführung einer Rechtsfolge gerichtet ist. Der Maßnahme muss also rechtsgestaltende Wirkung zukommen. Beispiel: Ge- und Verbote, Leistungsverweigerung und -bewilligung, rechtsgestaltende und feststellende Regelungen.
Einzelfallbezug liegt vor, wenn die Maßnahme konkret-individueller Natur ist. Konkret meint auf einen bestimmten Fall bezogen. Individuell meint, dass ein konkreter Adressat bestimmt ist.
Unmittelbare Rechtswirkung nach außen verlangt als Tatbestandsmerkmal, dass die Maßnahme final darauf gerichtet ist, Rechtsfolgen gegenüber einem Rechtssubjekt herbeizuführen, das außerhalb des handelnden Verwaltungsträgers steht.
Nebenbestimmungen
Durch Nebenbestimmungen kann der Regelungsinhalt des Verwaltungsaktes beschränkt oder erweitert werden. Neben § 36 VwVfG können Nebenbestimmungen auch auf der Grundlage von Spezialgesetzen erlassen werden. Welche Arten von Nebenbestimmungen es gibt, erfahren Sie weiter unten.Das Verwaltungsrecht wird durch die Möglichkeit, zusätzliche Nebenbestimmungen zum Regelungsinhalt zu erlassen, flexibel und einzelfallgerecht gestaltet.
Wo werden Nebenbestimmungen in der Verwaltungsrechtsklausur relevant?
Sowohl in der Zulässigkeit einer verwaltungsprozessualen Klage als auch in der Begründetheit kann das Wissen zu Nebenbestimmungen relevant werden. In der Zulässigkeit kann im Rahmen der statthaften Klageart die isolierte Anfechtbarkeit ein häufiger Klausurschwerpunkt sein. Im Rahmen der Begründetheit geht es dann um die Prüfung der Rechtmäßigkeit einer Nebenbestimmung.Arten von Nebenbestimmungen
Grundsätzlich sind Inhaltsbestimmungen von Nebenbestimmungen zu unterscheiden. Es gibt verschiedene Arten von Nebenbestimmungen, die als Zusätze neben die eigentliche Regelung treten und diese so erweitern bzw. beschränken. Inhaltsbestimmungen zeichnen sich dadurch aus, dass sie den Regelungsinhalt konkretisieren, bspw. indem sie näher beschreiben, was dessen Aussage ist.In § 36 II VwVfG sind fünf Arten von Nebenbestimmungen definiert:
Nr. 1: Befristung (zeitliche Beschränkung der Regelungswirkung)
Nr. 2: Bedingung (Abhängigkeit der Regelungswirkung von Ereignissen)
Nr. 3: Widerrufsvorbehalt (Möglichkeit, die Regelungswirkung unter bestimmten Voraussetzungen zu widerrufen)
Nr. 4: Auflage (Verpflichtung zu einem Tun, Dulden oder Unterlassen)
Nr. 5: Auflagenvorbehalt (Möglichkeit, die Pflicht zu einem Tun, Dulden oder Unterlassen später zur Regelung hinzuzufügen)
Rechtmäßigkeit von Nebenbestimmungen
Wegen des Grundsatzes der Rechtmäßigkeit der Verwaltung aus Art. 20 III GG müssen Nebenbestimmungen genau wie jedes Verwaltungshandeln auf einer Ermächtigungsgrundlage beruhen sowie formell und materiell rechtmäßig sein.In der formellen Rechtmäßigkeitsprüfung sind die bekannten Kriterien abzuarbeiten. In der Prüfung der materiellen Rechtmäßigkeit sind die Tatbestandsvoraussetzungen der jeweiligen Ermächtigungsgrundlage zu prüfen. Außerdem sind in § 36 I, III VwVfG besondere Voraussetzungen geregelt.
Isolierte Anfechtbarkeit von Nebenbestimmungen
Eine isolierte Anfechtbarkeit von Nebenbestimmungen wurde in der Vergangenheit zum Teil generell verneint, weil der Behörde dadurch ein nicht gewollter Verwaltungsakt aufgezwängt würde. Für das Begehren eines Verwaltungsaktes ohne Nebenbestimmungen sei die Verpflichtungsklage statthaft.Teilweise wurde nach der Natur des Grundverwaltungsaktes differenziert: Bei gebundenen Verwaltungsakten wurde eine isolierte Anfechtbarkeit angenommen, bei Ermessensverwaltungsakten verneint mit dem Argument, der Behörde würde ansonsten ein Verwaltungsakt aufgezwängt, den sie so (ohne den Zusatz) nicht gewollt hat.
Außerdem wurde nach der Art der Nebenbestimmung differenziert. Eine isolierte Anfechtbarkeit sollte nur bei selbstständigen Nebenbestimmungen möglich sein, weil nur die selbstständigen eigenständige Regelungen neben dem Verwaltungsakt seien. Selbstständig seien demnach die Auflage und der Auflagenvorbehalt. Unselbständig seien die Befristung, die Bedingung und der Widerrufsvorbehalt.
Heute ist nach herrschender Meinung die isolierte Anfechtung von Nebenbestimmungen möglich. Dies ist auch im Wortlaut des § 113 I VwGO verankert („teilweise“). Voraussetzung ist jedoch, dass die Nebenbestimmung vom Grundverwaltungsakt prozessual und materiell teilbar ist. Prozessuale Teilbarkeit ist gegeben, wenn die Aufhebung der Nebenbestimmung nicht offenkundig von vornherein ausscheidet oder ein Verwaltungsakt mit einem ganz anderen Inhalt entstünde. Materielle Teilbarkeit ist gegeben, wenn der Grundverwaltungsakt ohne die Nebenbestimmung rechtmäßig ist und sinnvoll weiter bestehen kann. Die Rechtmäßigkeit ist wiederum eine Frage der Begründetheit.
Ihr Team der Akademie Kraatz und der Assessor Akademie
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